关于建立生态补偿机制推进我市基本生态控制线实施的建议
□ 市委会
为落实《武汉市城市总体规划（2010—2020年）》，正确处理好促进“大发展”与保护“大生态”的关系，实现城乡统筹，促进经济、社会、生态和谐可持续发展，2012年武汉市政府第4次常务会议审议通过《武汉市基本生态控制线管理规定》。2013年，市人大常委会又颁布《关于加强武汉市基本生态控制线规划实施的决定》，通过加强对基本生态控制线的管控及实施，锁定城市增长边界，防止城市无序扩展。这一系列规范性文件的发布与实施，对推进落实我市“1+6”城市空间发展战略，维护城市生态安全，促进美丽武汉建设具有重要意义。
然而，在保护“生态底线区”和“生态发展区”的过程中，由于仅凭借行政手段，缺乏与之配套的补偿机制，造成保护生态环境的主体动力不足。因此，建立健全生态补偿机制意义重大，有利于城乡之间、区域之间的统筹协调，为生态脆弱和经济欠发达地区提供有力的政策支持和稳定的补偿渠道；有利于确立资源环境的价值观念，推进资源环境有偿使用的市场化运作；有利于促进清洁生产，发展循环经济，实现经济增长方式的根本转变。
一、我市生态补偿存在的问题与障碍
1、生态补偿法制缺位和环境管理体系不健全。国家层面关于生态补偿的系统性法规还处于研究制定之中，相关资源环境法律对生态补偿的规定不完善。我市关于生态补偿管理办法也未正式出台，在环境管理体系方面，各区环保机构和相关机构存在人员少、编制少等问题，没有设立专门从事生态补偿工作的机构。
2、生态补偿实施范围较窄。由于缺乏专门的生态补偿系统性法规，关于生态补偿的实施范围也就缺乏明确的界定。我市湖泊、河流众多，饮用水水源地也较多，此外还有大量的基本农田以及湿地、自然保护区等其他需要保护的区域，目前仅在森林、湿地生态补偿方面建立了相关机制，其他领域虽然有相关研究和办法，也由于制度不完善、资金未及时到位等原因未能有效实施。
3、补偿主要依靠政府主导。我市乃至我国现有的生态补偿主要是以政府为主导，采用财政转移支付、财政补贴的方式进行，随着环境污染与破坏的严重化，过分依赖强制性、无偿性的政府补偿逐渐显现出诸多弊端，面对经济发展与环境发展矛盾日益尖锐的现实，单靠政府主导的生态补偿是远远不够的。同时，由国家来补偿受害人、保护者的损失，无疑是利用全民的税收作为财源，变成全民对该污染或破坏环境的行为负责，违反了环境责任原则。
4、补偿标准难以确定。对于如何确定征收补偿标准，目前国内外没有统一的规定，基本没有可以借鉴的方法。许多现行补偿标准的确立往往是通过区域协商或者由上级政府指令，致使其在执行过程中出现许多问题和矛盾。由于生态价值难以量化，不同的时间、地点、方法以及不同人员的界定千差万别，难以确定合适的补偿标准。所以可能出现生态保护区要求的多，经济发展区给予的少，通过区域之间的谈判协商机制往往难以实现，最终还是依靠市财政解决，从而对市级财政造成一定压力。
二、关于建立生态补偿机制的建议
1、建立健全生态补偿立法。武汉市生态补偿的立法已成为当务之急，急需将补偿范围、对象、方式、标准等以法律形式确立下来。明确各领域的补偿主体、受益主体、补偿程序、补偿标准、监管措施等，确定相关利益主体间的权利义务，形成奖优罚劣的生态补偿机制。通过建立权威、高效、规范的管理机制，促进生态补偿工作走上法制化、规范化、制度化、科学化的轨道。
2、完善生态补偿的管理体制。建议设立生态补偿领导小组，负责生态补偿的协调管理，领导小组由发改委、财政局、环保局、林业局、水利局、农业局等相关单位组成，行使生态补偿工作的协调、监督、仲裁、奖惩等相关职责。领导小组下设办公室，作为常设办事机构。同时建立一个由专家组成的技术咨询委员会，负责相关政策和技术咨询。
3、加大生态补偿的财政转移支付力度。财政转移支付是当前最重要的政府补偿手段。一方面我们要在财政转移支付中增加生态环境保护的权重，另一方面要整合现有的财政转移支付，在与生态环境有关的专项转移支付中增加“生态补偿”的支出科目。专项基金是政府各部门开展生态补偿的重要形式，武汉市国土、林业、水利、农业环保等部门应制定和实施一系列计划，建立专项资金，对有利于生态保护和建设的行为进行资金补贴和技术补助。资金的安排使用应优先支持生态补偿的重点区域。
4、建立多元化生态补偿投融资渠道。建立健全生态补偿投融资体制，既要坚持政府主导，努力增加公共财政对生态补偿的投入，又要积极引导社会各方参与，探索多渠道多形式的生态补偿方式，拓宽生态补偿市场化、社会化运作的路子，形成多方并举，合力推进。逐步建立政府引导、市场推进、社会参与的生态补偿和生态建设投融资机制，积极引导国内外资金投向生态建设和环境保护。积极争取世界银行、GEF、WWF 等项目对武汉市梁子湖、沉湖等重要湿地生态保护的支持。
5、针对不同生态形态，采取多种生态补偿方式。
《武汉市基本生态控制线管理规定》对生态底线区的范围作了明确界定，划分了五类区，其中包括15个具体控制区域。建议根据我市重点生态形态，坚持突出重点、先易后难的原则，逐步解决制度设计和实际操作中遇到的难题，扎实稳妥地推进生态补偿机制的建立。优先确定以下补偿范围，并在划定重点区域的基础上分类探索具体补偿办法。
饮用水源地生态补偿。通过市政府财政投入、受水区补偿资金筹集和增加水资源费的利用比例等政府与市场相结合的多元化渠道筹集资金，并建立“饮用水源保护区补偿基金”运作平台，一部分用作水源区生态环境建设和维护，另一部分专门用作对为水源保护区建设做出贡献和牺牲的当地居民的补偿。补偿方式可充分利用水源地保护区特点，因地制宜的采用政策补偿、资金补偿、技术补偿、智力补偿、项目补偿、产业补偿等多种形式。
湖泊及水库生态补偿。一是政府在对这类生态环境管理部门施以财政补偿外，还可将湖泊生态环境修复建设及湖泊水库水资源开发建设相结合，以项目补偿的方式，激励管理部门对此类湖泊、水库生态环境进行建设的积极性，同时配套相关优惠政策鼓励围绕湖库开展无污染绿色环保产业；二是针对养殖、灌溉功能型湖库周边利益受损的单位或个人，政府可采取点对点的方式进行直接的资金补偿，鼓励他们参与到此类湖泊的生态环境保护与建设中来，并且还可采用政策性补偿方式，通过信贷优惠、产业发展优惠政策，鼓励引导周边农民、渔民开展绿色生态农业。
基本农田生态补偿。一是建立生态补偿专项，以化肥和农药减施、秸秆综合利用等生态补偿项目为依托，采用物化和直接补贴的方式给予补贴，引导农民采用环境友好的生产和生活方式;二是按照城市与稻田之间距离远近，通过设定专门的补偿方式，对单个家庭种植水稻达到一定规模的种稻大户进行特殊补偿，扶持规模化种植。
自然保护区、湿地、绿楔生态补偿。一是政府可通过财政转移支付制度，利用生态建设重点工程、生态补偿税费试点、水资源交易及生态建设配额交易等方式筹集资金，建立生态环境补偿专项资金，根据补偿区域的实际情况，结合当地需求，选择合适的生态补偿方式，促进生态补偿的可持续开展，调动补偿对象参与补偿的积极性；二是对区域的生态环境管理部门而言，政府除了施以相应的资金补贴外，还可将生态环境的建设与维护与生态环境开发相结合，以项目补偿的方式，激励管理部门对此生态环境建设的积极性，同时配套相关优惠政策鼓励开展无污染绿色环保产业；三是针对补偿对象中的自然生态体系周边利益受损单位和个人，主要以种植农户、渔业养殖户为代表，政府可采取点对点的补偿方式进行直接的资金补偿，鼓励其参与到自然生态体系的保护与建设中来，并采用政策性补偿方式，通过信贷优惠、产业发展优惠政策，引导部分农户、渔户产业转型。
